中国政法大学法学在职研究生

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人民监督员制度的根据、特征与功效

发布时间:2012-02-14 15:12    文章来源:www.fadaren.com    点击:


    人民监督员制度的根据、特征与功效徐汉明  湖北省人民检察院  副检察长关键词: 人民监督员制度/根据/特征/功效内容提要: 人民监督员制度是依据民主法治的宪政原则加以设置,由职权机关和相关组织遵循规则推举选任的人民监督员,按照一定规范与程序,对法律监督机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督,以规制职务犯罪侦查权、侦查监督权以及起诉权,保障其有序、公正、廉洁地运行,维护公平正义的一种新型社会监督制度。人民监督员制度具有制度根源的基石性、路径依赖的渐进性、选任主体的授权性、监督客体的确定性、制度运行的程序性和目标价值的多元性等特点,符合权力禀赋论,拥有宪法等法律上的依据,遵循权力制衡原则,契合司法现代化价值,其功效主要是对检察机关业务部门建议权的请求启动审查规制、对处于比较优势地位的检察长决定权请求启动团队决策规制和对处于比较优势地位的检委会团队决定权请求启动上一层级的组织规制。

    人民监督员制度的创设与试行,已产生了良好的社会影响乃至国际影响,标志着中国民主法治建设迈出了坚实的步伐,标志着中国特色社会主义检察制度日臻完善。随着人民监督员制度基础理论探究的深入,进一步研究其概念与制度功效以推进其规范化与法制化建设的必要性日益凸现。围绕人民监督员制度概念的争论亦是众说纷纭,形成了不同的观点,概括起来主要有如下六种: (一)外部监督说。有人从比较权力机关监督、检察体系、诉讼程序的不同特点与差别出发,提出了这种观点。他们认为,所谓人民监督员制度,是指在人民检察院体系外,由人民监督员按照规定的程序和规则,对检察院直接受理侦查的案件进行社会性监督的制度。[1]这一概念揭示了该制度体系的外部特征、运行方式与社会监督的性质和地位,但其并未揭示该制度的法源基础、本质特征及其功能作用,故其理论创新不足。(二)人民监督说。有人从权力禀赋、权力制衡、主权在民的理念出发,试图揭示人民监督员制度的性质与本质特征。他们指出,所谓“人民监督员制度??是推进检察改革、保障检察权的正确行使,维护社会公平正义,接受人民监督的一项非常重大的举措。”[2]这一概念揭示了该制度的具体目标功效与普遍目标功效,肯定了其性质与地位,但该定义未对其运行主体、程序规则、本质特征等作深刻揭示,且将其定位在“措施”范畴,存在理论性与规范性的缺陷。(三)制度创新说。有人认为,人民监督员制度是检察机关在现行法律框架内,为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项改革,是检察机关落实宪法的规定,主动接受人民监督的一项制度创新。[3]显然,这是从评价创设主体的角度来说明该制度的法源基础、性质地位、时代特点的。但从概念的要素与特征衡量,其在本质特征、基本功能、内涵与外延等方面仍存在不足。(四)比较分析说。有人运用比较分析的新视角,指出人民监督员制度是依照宪法精神,贯彻权力制约原则,公民参与司法决策,增加检察决策透明度,防止检察权滥用,保障诉讼当事人合法权益,提高司法的社会公信力,继人民陪审员、人民调解员制度之后充分体现民主性质的一项制度。[4]这一概念运用实证分析方法,为我们揭示人民监督员制度的性质、地位、功能、作用及其本质特征提供了新视野,具有一定的新颖性与启迪性。(五)监督务实说。有人从研究人民监督员制度的宪政理论、民主监督原理、政治文明、践行“三个代表”重要思想以及构建和谐社会等基础理论出发,全面评价人民监督员制度法制化的必要性与可行性,在回应学界、司法界关于民主监督程序、合宪性与合法性、独立行使检察权等方面的争鸣的基础之上,将人民监督员制度界定为“是将宪法和法律赋予公民对检察机关及其工作人员公务活动的批评、建议等监督权通过规定监督程序落到实处”的制度安排。[5](六)检察民主说。有人从完善司法民主与检察民主出发,将人民监督员制度界定为:“落实党的十六大关于推进司法体制改革的精神,扩大公民有序参与司法、参与检察民主进程的一项制度创新。”[6]这一概念视角宽、立意新,不失为独特的诠释。

    综合上述各种观念,笔者认为,所谓人民监督员制度,是指依据民主法治的宪政原则加以设置,由职权机关和相关组织遵循规则推举选任的人民监督员,按照一定规范与程序,对法律监督机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督,以规制职务犯罪侦查权、侦查监督权以及起诉权,保障其有序、公正、廉洁地运行,维护公平正义的一种新型社会监督制度。笔者认为,这一概念能够揭示人民监督员制度创设的根据,描述其路径,界定其性质、本质、范围及功效等,具有现实意义与理论意义。

    一、人民监督员制度的确立根据首先,人民监督员制度符合权力禀赋论,具有宪法等法律上的依据。《宪法》明确规定, 中华人民共和国的一切权力属于人民,人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”, 一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。《刑事诉讼法》第六条规定,人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,必须依靠群众,必须以事实为根据,以法律为准绳。《人民检察院组织法》也规定,人民检察院在工作中必须贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督。《检察官法》第八条规定,检察官应当履行接受法律监督和人民群众监督的义务。人民监督员制度通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众的监督之下,在保证检察机关依法独立行使检察权和不改变法定的刑事诉讼程序的前提下,增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的工作环节,不仅能够将宪法和法律关于检察权接受人民监督的规定具体化和制度化,而且是为克服权力机关与社会各界分别在个案监督上的局限性而进行的一种制度创新。在我国,检察机关系由人民代表大会选举产生,对人大负责,受人大监督。检察权作为一项国家的基本权力,是统一的国家权力的重要组成部分之一,其权力是人民赋予的,来源于人民,除了应受人大宏观的、全局的监督之外,还应接受人大的个案监督,但是从理论和实践上分析,这种个案监督虽然是刚性监督,但往往只是针对重点的、疑难的、群众和社会各界反映强烈的个案,故不可能深入到检察机关直接受理侦查案件的所有诉讼环节。而社会监督,诸如群众监督、舆论监督、检察机关聘请的特约监督员、检风监督员监督等,虽然能够弥补人大个案监督的上述局限,将检察机关直接受理侦查案件的所有诉讼环节纳入监督范围,但却不可能启动监督程序予以刚性监督,而只是将有关申诉、控告、举报移交有关部门调查处理,难以具体监督到个案的具体事实认定及法律适用环节,呈现出社会监督手段“软”的一面,即“无程序,无权力。”人民监督员制度则既反映了要求加强监督的人民意志,又找到了兼顾人大个案监督手段之刚性与社会监督范围之广泛性各自优点的具体实现形式,即一方面,从社会各界中经民主协商产生的人民监督员,具有代表的广泛性,将检察机关办理直接侦查案件的所有诉讼环节纳入监督范围,另一方面,人民监督员的具体监督程序保障了监督权力行使的刚性。

    其次,人民监督员制度遵循权力制衡原则,有利于加强对检察权的监督和制约。由于检察机关办理直接受理侦查案件的外部监督缺乏刚性的监督程序,故往往难以达到理想的监督效果。要彻底解决检察机关在查办自侦案件中出现的执法不公、不严、不廉等问题,就必须对办案环节实行有效的全方位监督,除了建立规范化的内部监督制度外,还必须构建程序化、制度化、规范化的外部监督机制,而人民监督员制度正是这样一种外部监督机制,它将人民监督员对检察机关自行侦办案件的所有环节的监督纳入了制度化、规范化、程序化的轨道,使检察机关查办职务犯罪案件受到强有力的外部社会权利制约,这一制度的设置不仅契合了权力制衡论的基本原理,而且能够较好地回答“谁来监督检察机关”的问题,提高检察机关执法活动的透明度,促进检察机关公正执法、文明执法、廉洁执法。人民监督员制度把社会权利引入国家权力的运行机制,使检察权的行使受到社会公众的监督,其实质是加强对检察机关的外部监督和制约,符合十六大报告提出的加强对权力的监督和制约的要求,能够有效地促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案,尊重和保障人权,树立程序观念、法治观念、打击与保护并重的诉讼观念,做到惩罚犯罪和保障人权的有机统一。

    最后,人民监督员制度契合司法现代化的价值取向。司法现代化旨在通过司法制度建构的现代化和具体司法运作的现代化,实现社会的公平正义,维护社会生产、生活秩序,保障人权。人民监督员制度在实践中的试点和推行也发展了社会主义司法民主的形式,丰富了社会主义民主政治的内涵。人民监督员制度符合社会主义检察制度的本质要求,体现了检察权的人民性。[7]人民参与司法,是现代法治国家司法文明与进步的重要标志。[8]人民监督员制度体现了司法运作的现代化,即人民监督员直接参与司法,增强了人民群众参与监督的意识,消除了检察机关与涉案人之间以及检察机关与社会各界在案件处理的认识上所存在的矛盾与偏差,树立了民众对司法的信仰和权威,促进了司法民主的真正贯彻与实现,顺应了公民参与司法的世界潮流,是现代法治国家司法文明与进步的重要标志。

    二、人民监督员制度的特征人民监督员制度属于社会监督范畴,其与党的领导和监督、人大权力机关的监督、法律监督、行政监察监督以及审计监督等均不处在同一层面。在社会监督的子系统中,可以把人民监督员制度视为与人民陪审员制度、人民调解员制度同一个层级而又有所差别的制度。其特点是:(一)制度根源的基石性。民主法治是人类社会文明进步的产物,是一国政治文明、精神文明的标志,是社会主义物质文明、政治

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