中国政法大学法学在职研究生

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人民监督员制度的根据、特征与功效

发布时间:2012-02-14 15:12 文章来源: www.fadaren.com   www.fadaren.com  点击:

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    人民监督员制度的根据、特征与功效徐汉明  湖北省人民检察院  副检察长关键词: 人民监督员制度/根据/特征/功效内容提要: 人民监督员制度是依据民主法治的宪政原则加以设置,由职权机关和相关组织遵循规则推举选任的人民监督员,按照一定规范与程序,对法律监督机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督,以规制职务犯罪侦查权、侦查监督权以及起诉权,保障其有序、公正、廉洁地运行,维护公平正义的一种新型社会监督制度。人民监督员制度具有制度根源的基石性、路径依赖的渐进性、选任主体的授权性、监督客体的确定性、制度运行的程序性和目标价值的多元性等特点,符合权力禀赋论,拥有宪法等法律上的依据,遵循权力制衡原则,契合司法现代化价值,其功效主要是对检察机关业务部门建议权的请求启动审查规制、对处于比较优势地位的检察长决定权请求启动团队决策规制和对处于比较优势地位的检委会团队决定权请求启动上一层级的组织规制。

    人民监督员制度的创设与试行,已产生了良好的社会影响乃至国际影响,标志着中国民主法治建设迈出了坚实的步伐,标志着中国特色社会主义检察制度日臻完善。随着人民监督员制度基础理论探究的深入,进一步研究其概念与制度功效以推进其规范化与法制化建设的必要性日益凸现。围绕人民监督员制度概念的争论亦是众说纷纭,形成了不同的观点,概括起来主要有如下六种: (一)外部监督说。有人从比较权力机关监督、检察体系、诉讼程序的不同特点与差别出发,提出了这种观点。他们认为,所谓人民监督员制度,是指在人民检察院体系外,由人民监督员按照规定的程序和规则,对检察院直接受理侦查的案件进行社会性监督的制度。[1]这一概念揭示了该制度体系的外部特征、运行方式与社会监督的性质和地位,但其并未揭示该制度的法源基础、本质特征及其功能作用,故其理论创新不足。(二)人民监督说。有人从权力禀赋、权力制衡、主权在民的理念出发,试图揭示人民监督员制度的性质与本质特征。他们指出,所谓“人民监督员制度??是推进检察改革、保障检察权的正确行使,维护社会公平正义,接受人民监督的一项非常重大的举措。”[2]这一概念揭示了该制度的具体目标功效与普遍目标功效,肯定了其性质与地位,但该定义未对其运行主体、程序规则、本质特征等作深刻揭示,且将其定位在“措施”范畴,存在理论性与规范性的缺陷。(三)制度创新说。有人认为,人民监督员制度是检察机关在现行法律框架内,为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项改革,是检察机关落实宪法的规定,主动接受人民监督的一项制度创新。[3]显然,这是从评价创设主体的角度来说明该制度的法源基础、性质地位、时代特点的。但从概念的要素与特征衡量,其在本质特征、基本功能、内涵与外延等方面仍存在不足。(四)比较分析说。有人运用比较分析的新视角,指出人民监督员制度是依照宪法精神,贯彻权力制约原则,公民参与司法决策,增加检察决策透明度,防止检察权滥用,保障诉讼当事人合法权益,提高司法的社会公信力,继人民陪审员、人民调解员制度之后充分体现民主性质的一项制度。[4]这一概念运用实证分析方法,为我们揭示人民监督员制度的性质、地位、功能、作用及其本质特征提供了新视野,具有一定的新颖性与启迪性。(五)监督务实说。有人从研究人民监督员制度的宪政理论、民主监督原理、政治文明、践行“三个代表”重要思想以及构建和谐社会等基础理论出发,全面评价人民监督员制度法制化的必要性与可行性,在回应学界、司法界关于民主监督程序、合宪性与合法性、独立行使检察权等方面的争鸣的基础之上,将人民监督员制度界定为“是将宪法和法律赋予公民对检察机关及其工作人员公务活动的批评、建议等监督权通过规定监督程序落到实处”的制度安排。[5](六)检察民主说。有人从完善司法民主与检察民主出发,将人民监督员制度界定为:“落实党的十六大关于推进司法体制改革的精神,扩大公民有序参与司法、参与检察民主进程的一项制度创新。”[6]这一概念视角宽、立意新,不失为独特的诠释。

    综合上述各种观念,笔者认为,所谓人民监督员制度,是指依据民主法治的宪政原则加以设置,由职权机关和相关组织遵循规则推举选任的人民监督员,按照一定规范与程序,对法律监督机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督,以规制职务犯罪侦查权、侦查监督权以及起诉权,保障其有序、公正、廉洁地运行,维护公平正义的一种新型社会监督制度。笔者认为,这一概念能够揭示人民监督员制度创设的根据,描述其路径,界定其性质、本质、范围及功效等,具有现实意义与理论意义。

    一、人民监督员制度的确立根据首先,人民监督员制度符合权力禀赋论,具有宪法等法律上的依据。《宪法》明确规定, 中华人民共和国的一切权力属于人民,人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”, 一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。《刑事诉讼法》第六条规定,人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,必须依靠群众,必须以事实为根据,以法律为准绳。《人民检察院组织法》也规定,人民检察院在工作中必须贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督。《检察官法》第八条规定,检察官应当履行接受法律监督和人民群众监督的义务。人民监督员制度通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众的监督之下,在保证检察机关依法独立行使检察权和不改变法定的刑事诉讼程序的前提下,增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的工作环节,不仅能够将宪法和法律关于检察权接受人民监督的规定具体化和制度化,而且是为克服权力机关与社会各界分别在个案监督上的局限性而进行的一种制度创新。在我国,检察机关系由人民代表大会选举产生,对人大负责,受人大监督。检察权作为一项国家的基本权力,是统一的国家权力的重要组成部分之一,其权力是人民赋予的,来源于人民,除了应受人大宏观的、全局的监督之外,还应接受人大的个案监督,但是从理论和实践上分析,这种个案监督虽然是刚性监督,但往往只是针对重点的、疑难的、群众和社会各界反映强烈的个案,故不可能深入到检察机关直接受理侦查案件的所有诉讼环节。而社会监督,诸如群众监督、舆论监督、检察机关聘请的特约监督员、检风监督员监督等,虽然能够弥补人大个案监督的上述局限,将检察机关直接受理侦查案件的所有诉讼环节纳入监督范围,但却不可能启动监督程序予以刚性监督,而只是将有关申诉、控告、举报移交有关部门调查处理,难以具体监督到个案的具体事实认定及法律适用环节,呈现出社会监督手段“软”的一面,即“无程序,无权力。”人民监督员制度则既反映了要求加强监督的人民意志,又找到了兼顾人大个案监督手段之刚性与社会监督范围之广泛性各自优点的具体实现形式,即一方面,从社会各界中经民主协商产生的人民监督员,具有代表的广泛性,将检察机关办理直接侦查案件的所有诉讼环节纳入监督范围,另一方面,人民监督员的具体监督程序保障了监督权力行使的刚性。

    其次,人民监督员制度遵循权力制衡原则,有利于加强对检察权的监督和制约。由于检察机关办理直接受理侦查案件的外部监督缺乏刚性的监督程序,故往往难以达到理想的监督效果。要彻底解决检察机关在查办自侦案件中出现的执法不公、不严、不廉等问题,就必须对办案环节实行有效的全方位监督,除了建立规范化的内部监督制度外,还必须构建程序化、制度化、规范化的外部监督机制,而人民监督员制度正是这样一种外部监督机制,它将人民监督员对检察机关自行侦办案件的所有环节的监督纳入了制度化、规范化、程序化的轨道,使检察机关查办职务犯罪案件受到强有力的外部社会权利制约,这一制度的设置不仅契合了权力制衡论的基本原理,而且能够较好地回答“谁来监督检察机关”的问题,提高检察机关执法活动的透明度,促进检察机关公正执法、文明执法、廉洁执法。人民监督员制度把社会权利引入国家权力的运行机制,使检察权的行使受到社会公众的监督,其实质是加强对检察机关的外部监督和制约,符合十六大报告提出的加强对权力的监督和制约的要求,能够有效地促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案,尊重和保障人权,树立程序观念、法治观念、打击与保护并重的诉讼观念,做到惩罚犯罪和保障人权的有机统一。

    最后,人民监督员制度契合司法现代化的价值取向。司法现代化旨在通过司法制度建构的现代化和具体司法运作的现代化,实现社会的公平正义,维护社会生产、生活秩序,保障人权。人民监督员制度在实践中的试点和推行也发展了社会主义司法民主的形式,丰富了社会主义民主政治的内涵。人民监督员制度符合社会主义检察制度的本质要求,体现了检察权的人民性。[7]人民参与司法,是现代法治国家司法文明与进步的重要标志。[8]人民监督员制度体现了司法运作的现代化,即人民监督员直接参与司法,增强了人民群众参与监督的意识,消除了检察机关与涉案人之间以及检察机关与社会各界在案件处理的认识上所存在的矛盾与偏差,树立了民众对司法的信仰和权威,促进了司法民主的真正贯彻与实现,顺应了公民参与司法的世界潮流,是现代法治国家司法文明与进步的重要标志。

    二、人民监督员制度的特征人民监督员制度属于社会监督范畴,其与党的领导和监督、人大权力机关的监督、法律监督、行政监察监督以及审计监督等均不处在同一层面。在社会监督的子系统中,可以把人民监督员制度视为与人民陪审员制度、人民调解员制度同一个层级而又有所差别的制度。其特点是:(一)制度根源的基石性。民主法治是人类社会文明进步的产物,是一国政治文明、精神文明的标志,是社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设的要旨,是构建社会主义和谐社会的目标之一,更是人民监督员制度的基石。而司法民主、公民参与司法,是民主法治建设的题中应有之义,是推进司法体制改革、促进司法现代化的目标要求。人民监督员制度贯彻了主权在民、依法治国、权力监督的宪政理念与原则,顺应了司法现代化的潮流,寻找到了人民管理国家事务、参与司法、充分行使批评、建议等监督权的新的实现形式。其制度创设的初衷始终坚持了“民主法治”这一根本。

    (二)路径依赖的渐进性。人民监督员制度遵循了制度创设的一般“路径依赖”规律。同人民检察院推行层级管理模式对职务犯罪侦查权、起诉权滥用的内控校正;利用执法检查、案件评查与责任追究的事后内控校正;引入现代ISO管理理念,导入过程控制、动态监督、持续改进、节点考核、绩效评估新型内控模型等相比较,人民监督员制度的优势即制度创设及运行成本较低、运行风险基本为零,运行收益则是可圈可点。而有人总是企图抛弃我国既定的政治体制与法律框架,扰乱既定政治资源即党的领导、人大监督下的行政权、检察权与审判权有序分权与制衡的配置秩序,从来不愿考量制度创新“路径依赖”的规律,更不愿考量与评估由此所支付的巨大社会成本和难以预测的高风险以及社会收益的不确定性。固然,人民监督员制度的有序规范尚处试验的阶段,但可以预料,其表现出的制度功效与社会价值,再转化为法律规范,其制度创新成本仍然是低廉的,其预期收益仍将会是较高的。

    (三)选任主体的授权性。一方面,应然状况下对国家公权予以监督制约的社会监督权行使主体的选任或委任,似应由相应层级的权力机关承担,以避免出现被监督者选任监督者这种尴尬局面,这是没有疑义的。另一方面,一项社会监督权行使主体的选任或委任由层级权力机关充当,这也会导致社会监督权性质的异化,不仅将引发人民监督员身份及法律地位的变化,而且会引发人民代表大会职权结构与行使程序的相应变动。其制度变动的成本是难以考量的。相比而言,人民调解委员会被定位为群众性组织,承担调解民间纠纷的职责,在基层政府与法院指导下工作,其人员组成由授权选举产生,而非权力机关选任。人民陪审员制度则实行由基层组织推荐或本人申请,法院与司法行政机关共同审查,法院院长提名,同级人大任命等程序产生。事实上,我国法律规范中有关职权主体的产生有三类,即直接行使、授权行使与委任行使。人民监督员制度在试验阶段采用有关组织与职权机关“推举选任”模式,这是特定因素与外在环境所决定的,具有现实必要性与合理性。人民监督员制度要上升为法律规范,其选任模式借鉴人民陪审员的推举、审查、提名与权力机关确认委任的创设路径,是具有经济性与可行性的,由“被监督者选任监督者”的尴尬局面就会迎刃而解。

    (四)监督客体的确定性。人民监督员制度的客体是指程序性社会监督关系所指向的对象。人民监督员制度质的规定性决定了其监督权能结构包括两类:一是程序性社会监督权;二是非程序性社会监督建议权。其对象具体包括两类,即: 1. 人民检察院行使职务犯罪侦查的终局自由裁量权(拟撤案、拟不起诉)与法定逮捕强制措施采用权的非公正、非秩序与非廉洁性。当这两项权能的运行处于公正、有序、廉洁状况时,人民监督员制度内在固有评价功能的启动运行过程,即是支持检察机关依法行使职权的过程,其结果是实现了法律监督机关自我评价与社会监督评价的有机结合,亦是专门监督与社会监督的双向“互联互通”,消除了两大评价机制的“阻隔”,撤除了两大监督网络间的“壁垒”,从而增进了法律监督机关执法办案的公信度与社会支持度,完成了法律监督与社会监督双向目标的趋同确认,其制度运行成本相对于建立一套提高法律监督机关执法公信力的新型制度安排的成本,无疑是节省的。而当这两项权能运行处于不同程度的非公正、非秩序、非廉洁性时,人民监督员制度内在之程序性社会监督请求权的启动与运行这一带有刚性约束功能,使得检察长、检委会、上一级检察院三个层面的内控监督权依次启动运行,进而使这两项权能运行的非公正、非秩序、非廉洁性及时得到校正、恢复与补救。2. 人民检察院与检察人员行使职务犯罪侦查权过程中的失规失范行为,具体指人民监督员制度所囊括的“五种情形”(应当立案而不立案的,超期羁押的,违法搜查、扣押、冻结的,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的等) .由于对这些情形是否违规的查证、认定、判别较为复杂,制度规则采用非程序性社会监督建议权的方式,其权能效力较前一类稍弱,其运行亦无程序性规制,其监督收益会低于前者,但会高于一般的社会监督,且监督运行成本常常被前一类程序性社会监督运行成本所分摊。

    (五)制度运行的程序性。程序公正是现代司法理念的标尺,也是执法者孜孜追求的价值目标。人民监督员制度的创设者们一开始就注重并引入程序公正的理念,遵循程序公正的规则进行制度设计。如《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行) 》第四章有关人民监督员的“监督程序与要求”中,对“三类案件”接受监督的准备、前置审查、提起监督、监督人数确定、组成方式、推举主持、独立评议、独立表决、意见反馈、申请回避、监督步骤、职权审查、意见采纳、执行监督、异议提请、集体决定、提请复核等程序都作了严密的设计与安排。其主旨在于确保人民监督员社会监督权运行的公正、有序与廉洁,防止社会监督权的滥用,达到有效规制职务犯罪侦查、起诉终局裁量权与逮捕强制措施采用权,实现两者互动规制,共同维护公平正义的价值目标。实践证明,该制度运行的程序是可行的和有效率的,其运行成本也是较为经济的。

    (六)目标价值的多元性。人民监督员制度的功能价值具有多元化的特征: 1. 体现司法民主的价值。司法民主是我国构建和谐社会的目标内容,是现代民主法治国家的重要特征之一。人民监督员制度顺应公众参与司法的时代潮流,体现了司法民主的价值内涵。2. 反映司法公正的价值。司法公正是司法的灵魂,是社会公平正义的前提与基础。人民监督员制度的设置主旨就是通过司法民主、社会监督来校正或防止司法权的滥用,维护社会公平正义。3. 凸现人权保障的价值。职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权的行使,相对于犯罪嫌疑人、被告人而言,其强制性、威慑性是显而易见的,他们通过诉讼权利的行使所获之权益保护收益也是相当有限的。人民监督员制度通过外控程序性社会监督权的行使,能在一定范围内有效地保障人权。4.落实公平正义的价值。人民监督员制度的创设与运行,就是追求社会公平正义的最高价值目标,且同司法民主、司法公正、人权保障的价值目标相衔接与协调,大大丰富了中国现代政治文明、精神文明建设的内容,成为当代法治文明与司法改革的精神动力、智力支持与文化氛围。

    三、人民监督员制度的功效功效是指以客观作用为评价尺度,一项制度所具有的功能与作用。从实践来看,人民监督员这种社会监督的制度安排是有效率的。从社会福利(经济的、政治的、法律的及其文化的)功效视角评价,人民监督员制度不仅具有制度的普适性、确定性与开放性等一般特点,而且也显示出其增进社会秩序、鼓励社会信赖与信任、减少社会合作成本、执法成本与监督执行成本的功能作用。从法律属性上分析,人民监督员对职务犯罪__案件拟撤销的、拟不起诉的、犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,通过一定监督程序所形成的相对多数的表决权,其实质是一种社会监督的请求权,其功效表现在:(一)对检察机关业务部门建议权的请求启动审查规制。即:启动检察长对业务部门建议、意见的审查权、对人民监督员简单多数意见的评估权,并促成其依职责之决定权的行使。这表现在,当人民监督员的简单多数意见被检察长所采纳,并转化为检察长的决定权时,人民监督员的社会监督的请求权则通过检察长决定权的传导,有效地规制与防止处于比较优势地位的办案部门或执法人员自由裁量建议权的滥用可能性,这就使检察机关推行的“过程控制、持续改进、节点考核、事中监督”的内控机制与社会监督的外控机制有机结合,收到了“防患于未然”的功效。

    (二)对处于比较优势地位的检察长决定权请求启动团队决策规制。现行法律制度安排有关检察权尤其是职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权的行使,是通过层级结构的检察长、检察委员会、部门负责人、办案团队人员依职权分级负责原则行使与运行的。当人民监督员的简单多数意见被处于检察权行使比较优势地位的检察长所否决时,检察长的否决权并不能立即直接产生效力,而必须启动法律授予的提请权,即提请检察委员会讨论。这种程序性社会监督请求权的行使与运行,虽然增加了提请讨论、协调与执行的成本,一定程度上削弱与限制了检察长职权的刚性与比较优势,却能阻止或延缓检察长滥用侦查自由裁量权、侦查监督权、起诉权的可能性。当人民监督员的程序性社会监督请求权启动检察长的提请权后,则引起检察委员会按照民主集中制原则行使职权,其功能与作用是双重的,即:一种是办案团队、检察长的意见被检委会确认为正确时,人民监督员的简单多数意见事实上起到了检察长、检察委员会依职权导入内控机制重新自我评价,这虽然增加了自我内控评价成本,却能有效地防止因外控监督缺位、引发内控自我评价与校正动力不足;另一种即人民监督员的简单多数意见被检委会采纳,则这项请求权对检察长的职权进行了程序性的有序与正效规制。因此,其收益是一箭双雕,且始终大于监督成本。

    (三)对处于比较优势地位的检委会团队决定权请求启动上一层级的组织规制。这表现在,当处于比较优势地位的检委会否定了人民监督员的简单多数意见时,简单多数人民监督员仍可行使社会监督异议请求权进行“救济”,即要求上一级人民检察院复核,也就是说人民监督员的简单多数异议请求权可以启动上一级人民检察院的复核权,尽管复核结果不完全等同于其异议预期,但其功效同一般人民群众的批评与建议权相比,其程序刚性却是显而易见的。

    正是由于人民监督员简单多数社会监督请求权所显现出的三个层面功效,从而建立起了职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权运行的三道规制防线,科学地回答了“监督者由谁监督”制度创设的历史难题,实现了职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权的内控制度与外控制度的“合璧”,成为中国法制建设史上的妙笔篇章。自2003年开展人民监督员制度试点工作以来,最高人民检察院坚持把这项工作作为检察改革的重点,在总结试点经验、组织专家论证并广泛听取意见的基础上,从2004年10月起扩大试点范围。各省级院、349个地市级院和2407个基层院开展了试点,经各级人大、政协和有关部门推荐,共选任人民监督员18962名。各试点单位对职务犯罪案件中拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,一律启动监督程序,由人民监督员独立评议,提出监督意见。截至2005年底,全国有80%的检察院实行了人民监督员制度,人民监督员共对9652件拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件进行了监督,其中不同意办案部门原拟定意见的484件。经检察长或检察委员会研究,检察机关决定采纳218件,对没有采纳的依据事实和法律向人民监督员作出了说明。同时,还探索开展了人民监督员对检察机关查办职务犯罪工作中该立案不立案或立案不当,违法搜查、扣押等“五种情形”的监督,取得了较好效果。通过监督,促进了办案人员执法观念的转变,提高了办案质量,也减少了办案的阻力和干扰,促进了公正执法。[9]总之,从人民监督员制度的理论与实践层面来看,人民监督员制度的创设与运行,不失为推进社会主义民主法治进程的有益探索,有利于社会监督制度体系的完善,有利于中国特色社会主义检察制度的建设,是对法律监督机关职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权进行有序的社会监督规制的较佳形式之一,是一种新型的社会监督制度安排。

    注释:[1]刘明祥等:《人民监督员制度若干问题研究》,载《全国检察理论研究工作会议暨第6届年会论文集》, 2005年4月,第676页。

    [2]李卫东:《人民监督员制度的实践思考》,载《人民检察》2005年第4期。

    [3]左卫民、吴卫军:《人民监督员:理念与制度的深化和发展(1) 》,载《人民检察》2005年第1期。

    [4]穆红玉:《从司法改革看公民对司法的参与》,载《中国与欧盟刑事司法制度比较研究》,中国检察出版社2005年版,第16页。

    [5]文盛堂:《人民监督员制度的理论依据与立法探析》,载《全国检察理论研究工作会议暨第6届年会论文集》, 2005年4月,第671页。

    [6]陈大豪:《人民监督员制度是检察民主的重要举措》,载《检察日报》2005年11月2日,第3版。

    [7]谢鹏程:《人民监督员制度的法理基础》,载《检察日报》2004年3月1日,第3版。

    [8]卞建林、田心则:《人民监督员制度立法刍议》,载《人民检察》2006年第15期。

    [9]参见2005年、2006年最高人民检察院工作报告。

    出处:《法学评论》2006年第6期(完)

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